执法记忆 | 《土地监察》第一章：土地监察概述（下）
《土地监察》第一章：土地监察概述（下）
原著：孙耀琴 改写：邹福静
（接第二节）
第三节 土地监察的地位和功能
一，土地监察的地位
（一）土地监察是实现国家土地行政管理目标不可缺少的重要环节
土地行政管理，是指国家土地行政管理机关，依照法律规定的权限和程序，制订一系列土地管理法律、法规，运用法律、行政、经济和科学技术等各种手段，维护社会主义土地公有制，调整土地关系，合理组织土地利用，并对土地的开发、利用、调整、保护进行监督的活动。
土地管理目标是指国家通过土地行政管理活动，所要达到的标准。我国土地管理目标，是根据国家土地行政管理的职能要求确立的，它的基本内容是维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，以适应社会主义经济发展的需要。
国家的任何行政管理活动，从目标的提出直至达到目标，都需经过一系列过程。这个过程一般都是先行决策，然后执行，在执行中进行监督。决策、执行、监督是行政管理中公认的三个环节。因此，土地的行政管理，实际上就是通过这三个环节，实现土地行政管理的目标。而土地监察则是其中一个不可缺少的环节。
决策就是制订方针、政策。行政决策，是指国家行政机关或行政人员为发挥行政管理职能、处理国家公共事务，而进行的一种决定政策、方针的活动和行为。土地行政管理的决策，是指土地管理部门及其工作人员为了实现土地管理目标，对需要解决的问题或处理的事务作出决定。
决策是土地行政管理的中心环节，决策的正确与否决定了土地行政管理目标能否实现。科学的决策，包括发现问题、确定目标、拟定方案、方案的选择、可行性论证、决策的实施和反馈。土地行政管理决策，离不开土地监察。因为，只有通过土地监察才能发现问题，反馈信息，为确定目标、提供方案打下基础；只有通过土地监察，才能防止在实施决策过程中产生偏差，保障决策的正确实施；只有通过土地监察，才能检验决策，调整和修正决策，从而保证土地管理目标的实现。从某种意义上讲，土地监察机构也起到了信息反馈机构的作用。
行政执行，是指行政领导接受决策中心发出的决策指令后，组织行政机关及其工作人员，付诸实施，达到预定目标。土地行政管理的执行，就是土地管理部门的行政领导及其工作人员，为达到土地管理预定的目标，对行政管理决策的执行。
执行是土地行政管理过程中的一个重要环节，因为任何一项决策都是针对行政管理中的问题做出的，都要付诸实施。不付诸实施，决策再好，也将失去意义。土地监察则是土地行政执行的保证。因为土地监察具有行政监督的一般监督功能。在执行土地管理行政决策中，土地监察人员既是执行者，又是监督者。通过土地监察，保证决策执行不偏向，并保证执行的内容依法得到落实。同时，土地监察有助于收集执行过程中的信息，及时反馈给决策中心，以利用正确决策。
土地行政管理的监督是土地行政管理中不可缺少的环节。国家土地行政管理，始于行政决策，并通过行政执行得到体现。而行政执行的最终结果，则要依赖于土地行政管理的监督。因为只有通过监督这一法制保障，才能使执行者严格依法行事，完成决策赋于的任务。同时，也使执行的相对人自觉按照决策的指令、要求，完成决策规定的义务。土地监察正是保证土地行政管理目得以实现的必不可少的法制措施。
综上所述，在国家士地行政管理过程中，土地监察与每一个管理中的环节都有联系，并发挥着其特有的作用。因此，它是实现我国土地行政管理目标不可缺少的环节。
（二）土地监察是实现我国土地管理法制化的重要途径
法制从广义上理解，就是统治阶级按照自己的意志，通过国家政权建立的、用以维护其阶级专政的法律和制度。狭义上理解，法制是指所有的国家机关、社会团体、企事业单位和公民都必须严格、平等地遵守国家的法律。
社会主义法制是社会主义国家依照工人阶级和广大人民的意志建立起来的法律和制度。社会主义法制是立法、执法、守法和法律监督等几方面的统一。
土地管理法制化，是社会主义法制建设的客观要求。它的基本内容是立法、守法和法律监督。
立法。这是健全社会主义法制、实现土地管理法制化的前提和基础。不通过立法制定出必要的土地管理法律、法规，土地管理法制化就无从谈起。
执法。这是健全社会主义法制实现土地管理法制化的关键。土地管理法律、法规制定出来，就要付诸实现。有法不依等于无法。
守法。一切法律的实现都取决于对该法的贯彻实施情况，这是实现土地管理法制化的内在要求。守法要水国家机关、社会团体、企事业单位及公民必须毫无例外地严格遵守土地管理法律、法规。
法律监督。这是实现社会主义土地管理法制化的保障，是国家维护法律统一实施的一种权力，法律监督的一个重要内容，就是对一切违反土地管理法律、法规的行为，必须依法追究法律责任。
土地管理法制化的基本内容是统一的。它们相互联系，缺一不可。
土地管理法制化的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这与我国社会主义法制的基本要求是一致的。土地监察是实现土地管理法制化的重要途径。
有法可依。就是要求有完备的法律可以遵循。长期以来，我国土地管理立法是一个薄弱环节。党的十一届三中全会以来，国家加强了土地立法，先后制定了有关土地管理的法律、法规，《中华人民共和国土地管理法》的颁布使我国的土地管理开始走上了有法可依的法制化轨道，加强和完善社会主义的土地立法的是今后的长期任务。立法为土地监察提供了法律依据。土地监察则是实现土地立法目的的手段，并为立法提供信息，完善士地立法。
有法必依。任何法律制度，都必须依靠一定的机构和人去执行。土地监察是实现有法必依的有力措施，它的作用在于监督检査国家机关、社会团体、企事业单位以及公民必须在宪法和士地管理法律范围内活动提高人民群众依法用地、依法管地的法律意识，监督检查土地管理机关内部执法的合法性，切实保障人民群众的合法权益。可以说，没有土地监察，《土地管理法》所表现出来的国家和人民的意志，就不能实现。
执法必严。就是要求执法机关和执法人员在执行法律中，必须严格、严肃、严明，一丝不苟地按照法律规定办事，维护法律的尊严。土地监察机构及其土地监察人员是土地管理部门行政执法的具体实施组织和实施者，他们的执法活动是否严格依法，直接关系到土地管理法制化的实现。执法必严是对土地监察的要求，也是土地监察的准则。因此没有土地监察，执法必严就会成为一句空话。
违法必究。就是指任何组织和个人，一旦偏离和违反土地管理法律的轨道，必须依法追究其法律责任。列宁曾指出：“一般是用什么来保证法律的实行呢？第一对法律的实施加以监督，第二，对不执行法律的加以惩办。”土地管理法律、法规所规定的内容是国家的各项土地关系，凡是国家机关、社会团体、企事业单位及公民涉及到土地关系的事项，都要受到土地管理法律、法规的制约，而土地监察则是实现这种制约的手段。因此，没有土地监察就不能对土地违法行为加以依法追究，从而国家管理土地的权力以及土地管理法律的权威就无法显ボ出来。
综上所述，土地监察是土地管理法制化的内在要求，是实现土地管理法制化的重要途径。
二、土地监察的功能
土地监察功能，亦称土地监察职能。它是指土地管理部门依法对相对人实施土地管理法律、法规的情况进行的监督检查活动，所体现的功效和能量。简言之土地监察功能即是土地监察活动在土地行政管理活动中所起的作用。
从土地监察活动的过程看，土地监察的功能可分为防范功能、补救功能、反馈功能等。
（一）防范功能
土地监察的防范功能，是指土地监察主体运用行政强制力，对可能发生的某种行为实行控制，防止其发生的功能。在国家行政管理系统中，防范问题发生是普遍运用的一种管理手段。土地监察是适用法律和检验法律的机构，在整个监督检查活动过程中产生防范功能。
土地监察的防范功能，表现在三个方面：
1.土地监察是一种动态，贯穿于土地行政管理的全过程。它通过事先监察、事中监察，通过经常性的检查察看，能抑制土地违法行为的发生，使土地管理相对人不敢贸然违法。从实践看，凡是土地监察活动经常化了的地区，土地违法现象就少。
2.土地监察活动的过程，就是土地管理法律法规宣传的过程。它采用宣传和查处相结合的方法，通过正反两方面的典型事例，对相对人进行土地管理法律、法规的宣传和土地国情、国策的教育，特别是公开披露、处理一些重大土地违法案件，是一种生动、现实的法制教育，从而提高了广大干部、群众执法、守法的自觉性。
3.土地监察是对土地管理法律、法规实施的监督，是以法律内容为活动依据，以法制监察为手段，始终在国家强制力保证下运转。这样，监察活动本身就具有一种无形的威摄力量。因此，当它对相对人实施监督检查时，威慑力量变成了一种防范功能，使那些企图违法者望而生畏，从而达到防范的目的。
（二）补救功能
土地监察的补救功能，是指当相对人产生偏离土地管理法规的行为时，通过采用制止、纠正、惩处等措施，使其终止违法，从而达到减轻危害、减少损失的目的。
土地监察的补救功能，表现在三个方面：
1.保护土地。土地是有限的不能再生的资源，对士地尤其是耕地的破坏往往难以恢复。通过土地监察活动，及时制止破坏十地资源的行为，减轻对土地的危害，从而对土地的保护起到补救作用。
2.减少违法当事人的经济损失。土地监察通过经常性的巡同检查，定期、不定期的检查和抽査等活动，及时发现问题，尽早纠正违法，能减少违法当事人的经济损失。
3.惩处违法行为，维护合法权益。土地监察主体调查处理违反土地管理法律、法规的行为，对当事人适用行政处罚或行政处理，从而维护了土地的所有者和使用者的合法权益。惩处本身，就是一种补救。
（三）反馈功能
“反馈”是管理学常用的概念。主要是指信息反馈，就是管理系统把信息输出，又把信息作用的结果返送回来，并对信息的再输出产生影响，起到控制作用，从而达到管理的目的。
土地监察活动，具有监督和反馈的双重功能。它一方面监督检査土地管理法律、法规的实施情况，另一方面又把情况综合反馈给决策中心。
土地监察的反馈功能，具体表现在：
1.对土地管理法律、法规的实施情况进行监督检查，发现法律、法规本身不完善的问题，提出修改、补充建议。
2.对土地行政管理的各项决策执行情况进行监督检查，收集决策在执行过程中的各种信息，并及时反馈给决策中心，为正确决策提供科学依据。
3.调查研究土地违法情况，了解土地管理法规实施中出现普遍性或倾向性的问题，提出预防土地违法行为和各种问题发生的建议、措施，并向决策机关报告。
在整个土地行政管理活动中，土地监察的反馈功能是一个十刀重要的环节。它使士地行政管理活动形成封闭回路，也是实现土地行政管理法制化、制度化的重要保证。
1.执法记忆 | 30年前的土地监察岗位培训教材——《土地监察》